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（二）审理阶段的化解争议制度 修改后的行政诉讼法规定了更多有利于行政争议实质化解的审理方式，人民法院在审理行政案件的过程中，要善于运用这些法定的审理方式，有效化解行政争议。

否则，人权就容易变成空洞的道德说教，甚或伪善的政治修辞。[6]现有的人权理论远远未能对于最基本的问题给出令人信服的答案：人权的根基是什么？为什么我们有义务尊重人权？我们为什么享有人权？著名天主教法哲学家马里旦在1948年联合国《世界人权宣言》批准时曾一语道破困局：没错，我们都认同人权，但其条件是没人问我们为什么。

[9]《世界人权宣言》，访问地址：http://www. un. org/zh/universal - declaration - human - rights/index.html，最后访问时间：2017年7月2日。人权隐含的意思是所有人的基本权利，是任何人的权利，不分种族、肤色、阶级、性别等等社会区分。他人的痛苦与快乐会引起我们内心的情感反应。[39]〔英〕大卫·休谟：《人性论》，关文运译，商务印书馆1980年版，第510页。民族是基于公民情感的想象的共同体(imagined communities)。

实际上，二者的关系不仅是共时性的，而且也具有某种内在的逻辑关联：二者实际上都诉诸人的内在情感体验，以及建立在内在情感体验基础上的道德能力的培育与发展。[20]用今天的人权眼光来看，理性非但没有成为推广人权的动因，反而成为划定非人的标杆，残害非人的口实。注重多元化，对接行业组织、行业协会等加入诉调平台，为纠纷解决提供多方面资源。

调解在诉讼当事人之间进行，是一种法定结案方式，内容通常仅限于诉讼请求，形成合意后制作的调解书具有与判决书同等法律效力和强制执行力。在诉前调解范围的确定中，对于涉及行政机关行使自由裁量权的案件，需要在诉调分流过程中加以判断，至少应关注两个方面，一是，作为与不作为的选择。这一修改的积极意义远不仅仅只是宣示，还起到了对总体框架的整备和对具体制度完善的统领作用。与律协、法学院校合作，聘请熟悉行政诉讼的律师和专家学者担任特邀调解员。

对属于行政诉讼调解范围的案件，当事人主动申请诉前调解，或者经过法院立案窗口释明指导和书面征询意愿，当事人选择诉前调解的，可以进入诉前调解程序，由立案部门将起诉材料移交到诉调中心。〔2〕袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第167页。

但是，《民事诉讼法》有关条文对于诉前调解问题也未作具体展开，《民事诉讼法》第122条规定：当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。组织诉前调解前应充分征询当事人的意愿，在引导释明的同时，尊重当事人选择。其次，对于涉及到批量或群体性行政争议的，诉前调解达成协议所形成的行政调解书会产生示范效应，必然对其他案件的处理产生影响。当事人选择非诉讼调解的，应当暂缓立案。

[5]笔者认为，诉前调解中的诉前应该被理解为是在诉讼程序启动前的调解。根据最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》第27条，人民法院委派调解的案件，调解期限为30日。经审查属实的，人民法院应当予以纠正并作出警告、通报、除名等相应处理。但是双方当事人同意延长调解期限的不受此限，但当事人同意延长调解期限的意见应当记录在案。

当事人要求不立案的法院退回起诉材料、当事人申请撤诉的法院可立案后准予撤诉，这两种方式无其他后续隐患。原行政诉讼法规定行政诉讼不适用调解，以往的诉前调解以解决民事纠纷为主

〔24〕赵德关：新时期行政复议制度的定位与展望，载《行政法学研究》2016年第5期。[15]无正当程序即无正当结果。

[18]此外，还有学者提出了相对折衷的行政复议程序正当化修复的观点。以行政争议的全面解决为目标，将行政复议的受案范围拓展至行政诉讼未曾覆盖的特别权力关系领域。新《行政诉讼法》实施两年多来，全国各地出现了行政案件数量节节攀升的喜人现象，受案范围新制的红利初步显现。另一方面，《行政诉讼法》修订以解决立案难、审理难、执行难问题为导向，着力从行政审判体制机制上进行改革。行政争议的有效化解端赖争议解决程序的优化和改造。[17]反司法化论者则认为，行政复议的问题不是法律规定本身的缺陷，而是贯彻实施不到位和扭曲变形。

为此，应当以行政争议的公正解决为目标，建立由相对独立的行政复议局集中行使行政复议权的体制。[8]然而，迄今为止，行政复议案件的数量始终没有得到大幅度的增加。

林泰：结构主义视域下行政复议与行政诉讼关系新论——兼论二元发展关系下行政复议制度的重构，载《法学评论》2016年第2期。二是适度扩大听证论辩式审查方式的适用范围，避免书面审查方式过度使用引发的处理结果不公。

可以说，我国当下行政复议公正性差的直接原因就在于现行极不合理的行政复议体制，具体表现为行政复议机构独立性、专业性的欠缺。诉讼请求的多元化和裁判方式的多元化隐含着诉讼的类型化，不同类型诉讼规则的适用能够保障争议的有效化解。

〔17〕代表性观点，可参见方军：我国行政复议制度的实施现状与问题，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第160页。在相对集中复议权体制改革全面铺开、统一法律职业资格考试正式推行的基础上，在双被告制度积极推进的背景下，行政复议前置的施行对于行政争议的及时化解有望起到积极助推作用。以行政争议的有效解决为目标，通过兼顾正当程序和行政特色的方式优化行政复议的程序设计。[21]诚如有的学者新近所指出的那样：不管行政复议是前置还是选择，其实是反映本土需求的。

〔14〕参见贵州省高级人民法院行政判决书（2016）黔行终1143号。事实上，行政复议范围的设定既应当体现出与行政诉讼制度之间的合作，也应当体现二者之间的差异和互补。

问题在于，行政复议的受案范围是否仅仅满足于与行政诉讼保持一致甚至完全等同呢？回顾《行政诉讼法》颁行及修订以来行政复议制度的发展，其与行政诉讼制度之间可谓经历了俯首称臣——分庭抗礼——喧宾夺主的多重关系形态。〔12〕同注〔7〕，第366页。

为此，可以从两个方面进行努力：一是扩大和解、调解程序的适用范围，在遵循自愿、合法原则的前提下促进行政争议的实质性化解，真正发挥行政复议的分流作用。〔7〕章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版，第383页。

二是以行政行为取代具体行政行为，进一步扩大了受案范围的认定口径。继上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院两家跨行政区划法院设立之后，最高人民法院专门制定了关于跨行政区域集中管辖行政案件的意见，指导部分高级人民法院根据本地实际，确定若干法院跨行政区划管辖行政案件，整合行政审判资源、缓解行政审判压力，优化了行政审判的外部环境。无论将行政复议制度定位为行政争议解决的主渠道，还是重要渠道，也无论行政复议在行政争议解决方面相对行政诉讼具有何种优势，公正性都是其内在的生命线。[9]根据笔者近年来的亲身体验和近距离观察，很多地方虽然聘请了外地法学专家作为行政复议委员会非常任委员，但几乎从未邀请其参加过复议案件审理，完全成为一种摆设而已。

[1]近年来，行政复议与行政诉讼的程序衔接依旧是我国行政法学聚焦的热点课题之一。〔6〕程琥：行政案件跨行政区域集中管辖与行政审判体制改革，载《法律适用》2016年第8期。

从世界范围来看，行政复议与行政诉讼的程序衔接存在以穷尽行政救济为原则的美国模式、与行政诉讼类型相勾连的德国模式和以当事人自由选择为原则的法、日模式。[19]关于这个问题笔者认为，行政复议与行政诉讼制度之间有效衔接、相互补充和谐关系的建立才是关键之所在。

在1998年10月27日举行的九届全国人大常委会第五次会议上，时任国务院法制办主任杨景宇在代表国务院作《行政复议法（草案）》说明时，明确提出起草行政复议法的首要指导原则就是体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化。其三，行政复议机关比较熟悉本地区、本部门或本领域的管理工作和专门性知识，能够迅速、彻底地解决专业性、技术性较强的行政争议。